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　　我国在统筹城乡经济社会发展方面还存在五大矛盾和问题。

　　这五大矛盾和问题分别是：

　　——农村经济发展水平落后，城乡居民收入差距仍呈扩大趋势。尽管我国农业农村发展取得了巨大成绩，但农业生产力水平偏低、经营规模普遍偏小、农业比较效益下降、市场化程度不高、产业化不强的特征并未根本改变。农民收入水平与城市居民的差距呈扩大趋势。

　　——城乡公共服务水平不均衡，农村社会事业发展滞后。由于历史欠账较多，农村教育、文化、医疗等社会事业的发展还相对滞后，特别是农村社会保障体系建设刚刚起步，无论是覆盖面还是保障水平，都与城市存在较大差距。

　　——农业基础比较薄弱，农村生产生活条件落后。农村特别是中西部地区水利、交通、电力、通信条件较差，目前全国还有2.5亿农民饮水安全缺乏保证，近100个乡镇不通公路，近1万个乡镇不通沥青路和水泥路，约200万户农村人口用不上电。一些地区村镇布局不合理，垃圾处理、生态保护设施缺乏。

　　——农民的民主权利和财产权利尚未得到切实保护，侵犯农民权益问题时有发生。农民土地权益尚未得到有效保护，低价征收征用农民土地、补偿不到位等问题较突出，征地纠纷频繁发生。农民工的权益保障还不到位，农民工工资水平较低，最低生活保障、工伤保险、子女教育、廉租住房等权利缺乏有力的制度保护。

　　——以工促农、以城带乡的长效机制尚未建立，相关政策和体制有待进一步完善。我国总体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，但统筹城乡发展的能力还有待于进一步提高，特别需要下更大决心来调整国民收入分配结构，切实向农村特别是中西部地区农村倾斜。在规范转移支付、完善农业补贴政策、加强政府支农资金管理等方面，还有大量工作要做。一些涉及统筹城乡发展的深层次改革，如推进大中城市户籍制度改革、建立覆盖城乡的统一的社会保障体系，以及形成促进农村土地依法流转的机制等方面，也需要进一步加大改革力度。

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　　(一)培育城乡平等的国民意识

　　意识引导行动，或先有意识、后有行动。要想实现统筹城乡发展的目标，必须采取统筹城乡发展的行动，而要采取统筹城乡发展的行动，必先有统筹城乡发展的意识。统筹城乡发展绝不仅仅是政府的事，而是所有国民的事，因此仅政府有统筹城乡发展的意识还不够，还需要所有国民都有统筹城乡发展的意识。统筹城乡发展的核心是实现城乡平等竞争或公平竞争，因此培育统筹城乡发展的意识主要是培育城乡平等竞争的国民意识，或培养城乡公平的国民待遇意识。做到这一点绝非易事，因为中国国民受封建等级意识的毒害很深，城市居民有很强的优越意识，而农村居民有很强的自卑意识。迄今为止，我们都很容易从城乡交流的现实中发现：很多人在意识深处认为市民享有很多特权、农民不能享有国家各种福利保障待遇是天经地义的，一些人对此已习以为常、见怪不怪了。在这种国民意识下，要实现真正的统筹城乡发展显然是不可能的。因此，必须下大力气，通过多种途径和多种方式，努力培育城乡平等竞争的国民意识。

　　培育城乡平等竞争的国民意识要采取以下行动：党和政府要消除对宣传城乡公民平等意识的顾虑，国民地位平等只会有利于社会稳定，而不会威胁社会稳定，如果长期容许城乡公民不平等，则反而会真正威胁社会稳定;在城市市民中大规模、持续地开展尊重农民或民工(这个称谓要尽快取消)的宣传活动，对那些尊重农民或民工的人和行为进行奖励，对那些不尊重农民或民工的人和行为进行教育和惩罚;在农村居民中大规模、持续地开展“自尊、自强、自立、自信”的精神文明建设活动，鼓励农民进城与城市居民平等竞争;要求政府官员和公务员在任何场合都要做尊重农民或民工的表率;通过网络等媒体开展城乡国民平等的大讨论，激发国民的城乡平等意识等。

　　(二)建立城乡统一的基本制度

　　统筹城乡发展的关键是建立城乡统一制度。城乡统筹发展的含义可以表述为：“城乡制度统一、城乡权利平等、城乡自由互动、城乡合理分工、城乡广泛协作”，其中城乡制度统一是基础和关键。建立城乡统一的基本制度包括建立城乡统一或城乡相互衔接的财产制度、土地制度、户籍制度、劳动就业制度、福利保障制度和教育制度、财税金融制度等。要通过建立城乡统一的基本制度，赋予或归还农民宪法和法律规定的、与市民基本相同的产权(包括土地财产权、物质财产权、现金财产权和人力资本产权等)、自由选择权(包括自由择业权、自由迁徙权、自由投资权、自由流通权、自由退出经济组织权、自由选择经营品种权、自由选择经营方式权、自由结社权、自由表达意见权等)和平等交易权(包括平等纳税权、平等非税负担权、平等福利权、平等财政支出享受权、平等国有资产享受权、平等受教育权、平等价格权、平等选举权和被选举权、平等自我保护权、平等无偿劳动权等)。建立城乡统一基本制度是统筹城乡发展的最大难点，也是最为关键的举措。如果我们在建立城乡统一的基本制度上迈出了实质性步伐，则统筹城乡发展才会现出希望的曙光，建设社会主义新农村、“以工哺农、以城带乡”等战略才有可能取得实质性进展。

　　建立城乡统一基本制度的主要内容如下：建立城乡统一的产权制度，如建立城乡统一的土地产权制度(含城乡衔接的土地使用权和所有权流转制度)、住房产权制度、资金产权制度等;建立城乡统一的价格制度，如实行城乡统一、自由的价格制度，彻底消除工农业产品价格“剪刀差”，打破垄断行业的垄断定价，减少对部分农产品的保护定价，提高农业本身的竞争力;建立城乡统一的户籍制度，按照国际惯例，建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度和户籍管理制度;建立城乡统一的就业制度，如建立城乡统一的劳动择业制度、就业和失业登记制度、就业保障制度，建立覆盖城乡的人才和劳动力服务网络;建立城乡统一的福利保障和教育制度，如逐步建立城乡统一的养老和医疗保障制度、最低生活保障制度、教育制度，凡是城市居民享有的各种福利保障和教育待遇，作为中华人民共和国公民的农民也应同样享有;建立城乡统一的财税金融制度，如逐步统一城乡税制，统一城乡居民的非税负担，使城乡的财政支出与其人口比例大致相适应，对农村金融资金的转移进行适当的限制等。

　　(三)提供城乡公平的公共服务

　　政府在统筹城乡发展中发挥着非常重要的作用，政府发挥作用的主要方式是提供城乡公平的公共服务。公共服务属于经济学中的公共产品，具有外部性，必须要由政府来提供。公共服务包括保护国家安全、维护社会秩序、发行货币、稳定宏观经济、扩大就业、保护弱势群体、进行基础设施建设、保障基础教育、保障公共医疗卫生服务、保障基本福利、维护公共安全、节约资源、保护环境、稳定人口、倡导现代精神文明等。在这些公共服务中，城乡差别不大的有保护国家安全、维护社会秩序、发行货币、稳定宏观经济、节约资源、保护环境、稳定人口、倡导现代精神文明等;城乡差距较大或城乡不太公平的有扩大就业、保护弱势群体、进行基础设施建设、保障基础教育、保障公共医疗卫生服务、保障基本福利、维护公众安全等。按理说，既然是公共服务，就应面向所有公众或国民公平地提供，但长期以来我国由于实行城乡分割制度，在提供后一部分公共服务时主要偏向城市居民，对农村居民的这一部分公共服务严重滞后和短缺。要想实现城乡统筹发展，就必须由政府提供城乡公平的公共服务。

　　政府提供城乡公平的公共服务包括：提供城乡公平的就业保障服务，将农民的就业也纳入国家就业保障体系;按照与城市基本相当的标准，保护农村的弱势群体，如“五保户”、残疾人员等;与城市一样，将农村的基础设施建设纳入国家财政支出范围;在农村实行与城市标准基本相同的九年制义务教育，按照统一的高考标准录取农村的考生;参照城市的标准，为农民提供公共医疗卫生服务;按照统一的标准设立农村的最低生活保障;对农民也实行与市民一样的劳动保护;逐步统一城乡计划生育政策，实现城乡之间人口的均衡增长;尽快按照基本相同的标准和协调一致的步骤来实施城乡资源环境保护等。考虑到农民过去做出了较多的奉献和牺牲，按照十六届三中全会的要求，今后新增的教育、卫生、文化等事业经费应主要用于农村，加大对农村的财政转移支付力度。与此同时，要着重推进如下有利于统筹城乡发展的政府体制改革：推进政府管理体制改革，如减少政府层次、精简政府机构、转变政府职能、培育农村自治组织等;推进干部管理制度改革，如重视农村基层干部的培养和提拔、加强上下级之间干部的交流等;推进行政区划体制改革，如按照经济区域的要求，适当调整行政区划;推进城镇管理体制改革，如促进不同等级城市或城镇之间的公平竞争，减少上级城市对下级城市或城镇的收入上缴等;在国务院设立农村工作委员会，将农业部与其他农业机构整合起来等。

　　(四)推进城乡协调的经济发展

　　协调城乡经济发展是统筹城乡发展的基础，因为城乡就业、收入、建设和福利统筹等都依赖于城乡经济协调发展，培育城乡平等竞争的国民意识、建立城乡统一基本制度和政府提供城乡公平的公共服务也有赖于城乡经济协调发展。协调城乡经济发展包括：协调城乡经济增长，实现城乡GDP(或人均GDP)的均衡增长;协调城乡产业发展，使城乡之间在市场机制的引导下，充分发挥各自比较优势，发展特色优势产业，形成合理的产业分工，实现产业优势互补;协调城乡企业发展，实现城乡各类企业之间公平竞争，使城乡企业在城乡之间自由流动和优化配置;协调城乡要素配置，实现城乡之间劳动力和人口的自由流动，按照平等交易(或等价交换)原则，实现城乡之间资金、土地、技术等要素的优化配置。

　　推进城乡协调的经济发展要重点做好以下工作：制定城乡经济协调发展的总体规划，明确指导思想、基本原则、发展目标、总体思路、重点行业、重点地区和保障措施等;建立城乡经济协调发展的利益机制，如建立城乡产业发展品牌共享机制、上下游产业间的利益共享机制等;建立城乡经济协调发展的互动网络，如建立城乡产业连锁网络，大力发展横跨城乡的产业集群;开展城乡经济协调发展的项目布局，适当增加农村的产业项目，或促进城市项目向农村辐射;营造城乡经济协调发展的合理环境，如放宽农民创业的行业准入，降低农民创业的门槛，建立农民进城创业的援助机制(如廉租公寓、投诉中心等)，设立统筹城乡居民创业的信息服务网络，提高农民的就业竞争力等。

　　(五)推进城乡统筹的规划建设

　　统筹城乡发展最终必须落实到物质形态上，只有当人们从物质形态上看到城乡之间各有特色和优势，整体差距不大，才能说基本实现了城乡统筹发展。要实现城乡之间在物质形态上的统筹发展，主要看基础设施建设和房屋建设。而基础设施建设和房屋建设都离不开规划。因此，统筹城乡发展的一个重要内容是推进城乡统筹的规划建设。当然，由于城市与农村在人口密度、资源禀赋、产业结构等方面明显不同，统筹城乡的规划建设并不一定要求城乡完全一致，关键是要各有特色，在规划上要统一进行，在总体建设水平上不能差得太远，在基础设施和房屋的维护上要基本接近。目前，中国的城乡规划刚开始考虑统一，城乡基础设施和房屋建设的档次差距还很大，与发达国家相比相差甚远，推进城乡统筹的规划建设任务十分艰巨。

　　推进城乡统筹的规划建设可考虑从如下一些方面入手：尽快制定《城乡规划法》实施细则，将其落实到城乡规划的实践中去;组织有关力量，制定全国及各地的城镇体系规划(或城市群规划或城市带规划或都市圈规划)，将规划范围内的农村也一并考虑进去;引导各地的新农村建设规划，将新农村建设规划与城镇化规划有机衔接起来，避免就农村建设农村;鼓励各地制定交通、通讯、供电、供水、供热、供气等基础设施建设规划，搞好城乡基础设施的衔接，形成覆盖城乡的基础设施网络;加大对农村基础设施建设的投入，扎实推进新农村建设;制定农村房屋建设的规范标准，引导农民自建住房，突出各地特色，避免千镇一面、万村一律等。

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统筹城乡发展要做到“四个防止”

高卫红

　　近年来，党和政府高度重视“三农”问题，统筹城乡发展迈出了坚实步伐。但另一方面，由于城乡一体化发展在很大程度上还处于探索阶段，所以在某些微观层面还存在类似于“一阵风”、“表面文章”等现象。这些现象的存在使城乡一体化发展的成果打了折扣，不利于提高农民群众建设新农村的积极性。因此，在统筹城乡发展中，亟待建立长效机制，做到“四个防止”。

　　第一，要坚持脚踏实地，建立长远目标，防止“一阵风”。目前在有些地方，城乡一体化发展“一阵风”现象屡见不鲜。例如，在农村垃圾处理方面，有的地方一开始紧锣密鼓，从乡镇到村庄普遍配备了设施，安排了人员，似乎从此后农村环境脏乱差现象一去不复返了，但是时隔不久，由于疏于监管，或者工作重心的转移，农村的垃圾池遍地狼藉，再也无人及时清理。在村村通油路方面，有些地方迅速行动，很快把公路修到了农民的家门口，但是剪彩的鞭炮声余音未了，就出现了公路质量和管护问题。有的地方大张旗鼓实行了农村低保，刚开始尚能够每月及时发放，不久后就不能兑现诺言，低保户抱怨一个季度还领不到一次低保金。此类现象的出现，引起群众的不满，也违背了科学发展观的根本理念。

　　城乡一体化发展是一个需要长期不懈奋斗的过程，不是仅靠几项政策、几年时间就可以完成的。尤其是在我国，农村人口众多，面积广大，长期以来积累的“三农”问题不是一朝一夕就能解决的。这些年来，我国提出统筹城乡一体化发展，注重城市与乡村的协调发展，让农村居民与城市居民共享改革发展的成果，这仅仅是一个开始，也是一个需要夯实基础的关键阶段。在这一阶段，必须坚持脚踏实地，着眼长远目标，耐心细致地做好一切基础工作，切不可把统筹发展变成运动式的“一阵风”。

　　防止“一阵风”，关键是每个地方都要设立一个统筹发展的长远规划并严格遵循。这一规划不因领导人的变动而改变，不因工作重心的转移而忽略。这一规划要全面、科学，能够为当地工作的目标考核提供参照。有了这样一个发展目标，就可以循着一个方向做下去，把统筹城乡发展的每一项工作做细做实，而不是盲目跟风或者敷衍了事。

　　第二，要坚持全面发展，争取以点带面，防止片面追求亮点。统筹城乡一体化发展，离不开亮点的示范引导作用。这里所说的亮点，不是形象工程的亮点，而是实实在在地能够对城乡一体化全局工作产生借鉴作用的亮点。近年来，全国各地城乡发展亮点纷呈，仅山东就有滕州的土地流转，诸城的农村社区建设，莱芜的农村居民社会化养老，寿光的现代农业等等。一些区县、乡镇、村庄(社区)也有自己的亮点。这些亮点既有看点，也有思路，既有政策措施，又有具体做法，对整个工作全局的开展产生了非常好的示范带动作用。

　　由于亮点的作用十分明显，各地政府非常重视“亮点工程”，但由此也在个别地方出现了片面追求亮点、忽视全面发展的现象。例如在农村文化建设方面，有一些村建设了设施齐全的文体广场，这些广场往往成为领导参观、外地观摩的“亮点工程”。但是，还有很多村庄连一个简易的篮球场都没有。在农村养老方面，有的地方只重视个别敬老院的建设，把它们建成部分老年人的幸福家园，但是还有很多农村老年人连基本生存问题都难以解决。亮点之“亮”，往往会掩盖那些较为灰暗的部分。

　　之所以出现片面追求“亮点”的现象，是不正确的政绩观在作怪。一是个别地方政府认为，解决“三农”问题见效慢，不易出政绩，即使劳心费力把每一个村庄都搞好了，也没有几个人能够看到。在路宽路平距离近、领导看起来又方便的地方搞建设，容易出典型出政绩被提拔。二是个别部门领导检查工作，很多时候是走既定的路线，往往是看几个点，听一听汇报，就算大功告成。这就形成了一种片面的工作评价导向，使有关领导干部越来越重视亮点的产生，形成了片面的政绩观。有这样的发展理念，也就不可能有完整全面的规划。然而，亮点再亮，也只能是“点”，我们统筹城乡一体化发展的目的，不是让一部分农村“亮”起来，而是要让广大城乡协调发展。因此，在抓好亮点的基础上，必须坚持全面发展，争取以点带面。

　　第三，要坚持因地制宜，尊重地区差异，防止“一刀切”。推进城乡一体化发展没有一成不变的经验和模式。在我国，由于各地经济基础不同，自然条件不同，发展水平不平衡，因此推进城乡一体化发展一定要因地制宜，采取灵活多样的方式。从发展速度来说，对于经济基础比较好、经济社会发展水平比较高的地方，其城乡一体化发展的起点可以高一些，步子可以快一些;而对于经济社会发展水平比较低的地方，在发展规划、产业布局、基础设施建设等方面，应更加注重做好基础工作，稳中求进。从发展方式来说，每一个地方都要把握好自身特点，努力发挥本地优势，切不可盲目照搬他人经验。

　　在当前阶段，忽视地区差异搞“一刀切”的现象并不少见。例如有个别地方在对当地气候、土壤等条件没有全面分析的情况下，盲目发动群众连片种植某种经济作物，有时给群众带来不必要的损失。有些地方一味追求土地流转的规模，不顾各乡镇土地资源特点和经济发展差异，统一制定流转指标，使基层干部无所适从。有的地方不具体分析当地的财力物力状况和群众的实际需求，在农村一律实行集中居住，不仅造成了不必要的浪费，而且导致农村建设“清一色”，无特色。

　　之所以出现“一刀切”现象，是因为一些地方政府在统筹城乡发展中存在急躁情绪。其初衷是可以理解的，都希望“三农”问题解决得快一些，让农民群众早一天过上好日子。于是，急于推广成功的做法，急于照搬外地的经验，结果事与愿违，事倍功半。

　　防止“一刀切”现象，需要做好调查研究，充分认识本地区的基本情况，摸清自己的家底。每推行一项措施，要听取专家的建议，倾听群众的心声。要尊重乡镇与乡镇的不同，村庄与村庄的差异。防止“一刀切”现象，还需要克服急躁冒进的思想，坚持水滴石穿的精神，只要找准适合当地的科学发展思路，就耐下心来，一步一步去做，坚持数年，必有好处。

　　第四，要坚持科学引导，调动群众积极性，防止政府包办。统筹城乡一体化发展，政府的角色是引导和服务，发展的主角是广大的农民群众。因此，要千方百计调动农民参与新农村建设的积极性和主动性，而不能实行政府包办。

　　近年来政府包办的现象也时有发生。例如，在某些地方，基层政府在群众反对的情况下，私自做主把农民的土地租赁给企业，引发了当地群众上访。也有些时候，只顾投入大量资金为群众办实事，忽视了调动群众的积极性，群众不理解政策，使政策大打折扣。例如，有的地方在实行被征地农民养老保险过程中，虽然政府补贴比例很高，但是部分村民对个人缴费仍有顾虑，担心将来政策会有改变，因此，对参保持观望态度，使惠民政策受到了“瓶颈”制约。

　　政府包办或许可以解决暂时的问题，但不是长久之计，任何好的政策措施都离不开群众的支持和参与，群众热情是城乡一体化发展的持久动力。在统筹城乡一体化发展过程中，只有充分调动起群众的积极主动性，才能够使政策发挥四两拨千斤的作用，真正把好事办好。这就需要在推行政策之时，务必要耐心做好宣传，加强引导，让农民朋友理解政策，善于利用政策机遇获得自身发展。只有这样，才能为农村的长远发展创造条件。