国家公务员考试申论热点之居住证制度

　　【背景链接】

　　5月27日，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，该意见在“推进城乡改革”部分提到，深化户籍制度改革将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。

　　[定义]

　　居住证制度是户籍制度改革的内容之一。居住证是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试，为中国制定技术移民办法。持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇。

　　[现状]

　　上海、深圳、青岛等城市为引进人才，都相继出台了工作居住证制度。持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇。目前实行居住证制度的城市有珠海、广州、东莞、佛山、大连、太原、深圳、嘉兴、慈溪、长春。

　　改革户籍的吁求很高，不过在绝大多数地区仍处在停滞状态。即使在实行了居住证制度的上海、重庆和广东等地，后续的改革也较迟缓。这主要是因为社会管理对户籍的路径依赖较强，涉及这个功能的变动势必引起连锁反应。

　　【标准表述】

　　[原因]

　　户籍制度限制了人自由选择居住的权利，阻碍了经济社会的发展，因此国家一直在进行户籍制度改革，而改革趋势也越来越紧迫。居住证只是改革道路中的一个中转站，它主要行使的是登记的功能，而非与户籍相似的管制功能。

　　[意义]

　　从“暂住证”到“居住证”，一字之差体现出城市管理的重大进步。

　　首先暂住证制度暗含着对外来人口的某种排斥。“暂住”者，顾名思义“暂时居住”也，这就在时间上作出了一定限制。将暂住证制度改为居住证制度，有利于城乡、城际藩篱的破除。

　　其次居住证制度的设想是推动户籍制度改革，以便非城市户籍人口进入城市但未达到落户要求者，能通过居住证享有部分城市福利，包括住房、教育、医疗和养老方面的福利，从中折射出的，是政府角色由重管理向重服务的转变。

　　居住证代替暂住证，体现出政府对流动人口权利的重视，具有进步意义。

　　[作用]

　　居住证制度是户籍改革过渡阶段的权宜之举，它所标志的是城市户籍人口以及外来人口，解决外来人口问题的根本出路则在于彻底的户籍制度改革。

　　[措施]

　　居住证制度没有理由裹足不前，可行的办法就是进一步剥离依附在户籍上的公民权利和社会福利，将其转移到居住证上，杜绝重新设置苛刻的享有资格，真正削低户籍门槛，提高居住保障。

　　第一，推行城市居住证制度，要把解决农民工进城问题作为推行居住证制度的重要目标之一，真正突破户籍制度改革。

　　一是由国务院统一制订《城市居住证制度实施办法》，统一明确推行居住证制度的基本标准和内容，重点在沿海等劳动力输入地全面推行居住证制度。

　　二是明确界定居住证性质为“对当地享有正常工作，符合一定条件的现有流动人口给予基本保障”，降低准入门槛标准，规定有正常工作岗位并有一定就业年限就可准入，废除关于高学历和拥有商品房产权等标准条件设置，以便长期在城市务工的农民工能取得申办居住证资格。

　　三是要确定居住证持有人享有当地户籍人口在就业、社会保险、医疗、教育等方面的最低基本社会保障内容，如：享受就业服务、培训;申请办理车辆入户和机动车执照;享受子女就学、公共租赁住房和其他社会保障房入住资格等。

　　第二，强化居住证改革，要弥合流动人口与城市的双重割裂。

　　一是公民权利与户籍限制的分割。

　　二是所定居城市与所享受社会福利的断裂。补足欠账，一方面是拿出更多的公共财政补贴居住证，另一方面是开放居住证的适用范围，不要再作封闭，更不要继户籍之后再次设置同样性质的新障碍。

　　第三，推行居住证制度，应该注重对流动人口实实在在的保护与服务，这就需要解决流动人口的制度性问题。

　　居住证代替暂住证，不是户籍制度的改革。在执行中央政策的过程中，暂住证改为居住证应该具备更多内涵，不能仅仅换封皮，而应该对流动人口的实实在在的保护与服务。因此，要在福利制度上解决流动人口的难题，需要解决这样三个制度性问题：

　　一是高中阶段教育对流动人口子女的开放，以居住地安排高考政策的开放。教材的地区分割性特点，使流动人口子女不得不回户籍所在地参加高考。因此，需要城市对流动人口子女高中阶段教育和高考政策的开放。对于绝大多数城市来说，初中、高中毕业生的数量已经下滑，城市原有的教育资源完全可以与流动人口子女共享。

　　二是城市对流动人口的保障性住房制度的开放。如果没有住房，流动人口——尤其是农村流动人口就不得不在城市的城乡结合部寻找驻地。而城乡结合部的城市公共资源，像教育和医疗资源等，都是最薄弱的。这就将城乡差距变相地带入了城市，形成新的二元差距。流动人口仍然被处于相对剥夺地位。故保障性住房，是流动人口能否被城市化的一个非常主要的变数。

　　三是城市对流动人口政治权利的开放。现在的流动人口进入城市，实质上解决的是城市的劳动力所需，流动人口并没有被视为具有同等社会地位的政治主体。流动人口对城市的管理、资源配置、选举等都难以参与，如果没有选举权与被选举权的保障，流动人口就永远被视为二等公民，难以体现出同城同待遇。